LA ALIANZA POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN1
1 Para ver documento completo: http://www.mexicoevalua.org/descargables/42f53b_Alianza-por-la-Calidad-de-la-Educacion.pdf
A tres años de la firma de la Alianza por la Calidad de la Educación, la estrategia de política pública para impulsar la transformación del modelo educativo del país presenta pobres resultados.
La Alianza se sustenta en programas que venían operando tiempo atrás y no se sustenta en instrumentos novedosos de política pública.
De 2008 a la fecha, La Alianza por la Calidad Educativa ha tenido un costo de 72.4 mil millones de pesos. Cifra que representa, en promedio, 11.2% del presupuesto total de la SEP o 4.9% del Presupuesto Total Federal en Educación.
En el mismo periodo, se observa una disminución a nivel nacional del porcentaje promedio de profesores con calificación Aceptable en el Examen de Conocimientos y Habilidades Docentes (32.7% vs. 26.8%).
En escuelas primarias más del 60% de los estudiantes mantienen un logro educativo elemental o insuficiente.
En secundaria más del 80% de los estudiantes registra un nivel educativo insuficiente o elemental.
Evaluaciones de CONEVAL demuestran que los resultados de la Alianza no ofrecen suficientes elementos para confirmar avances significativos en materia de calidad educativa
Este 15 de mayo de 2011 se cumplen tres años de la firma del acuerdo en el que el Gobierno Federal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) se comprometieron a mejorar la calidad de la educación. Sin embargo, los resultados de las evaluaciones demuestran que no ha habido avances significativos y que pese a los recursos públicos orientados a tal fin, aún se está lejos de alcanzar una educación básica de calidad. En el marco de la Alianza, se diseñaron 5 Ejes de Transformación y 10 Líneas de Acción con el objetivo de mejorar la calidad de la educación mediante políticas orientadas a los centros escolares, maestros y alumnos. Las acciones contemplan la modernización de los centros escolares, la profesionalización de los maestros y de las autoridades educativas, la promoción del bienestar y desarrollo integral de los alumnos, la formación para la vida y el trabajo y el desarrollo de un constante proceso de evaluación y seguimiento de las acciones educativas. 2
Programa de Gasto Público
Alianza por la Calidad de la Educación: ¿Cuál es el balance?
BOLETÍN DE PRENSA Año Programas Asociados a los Ejes de la Alianza por la Calidad de la Educación % del Presupuesto SEP % del Gasto Total en Educación 2009 20,630.8 10.3% 4.5% 2010 22,341.0 10.6% 4.6% 2011 29,486.4 12.8% 5.8% Fuente: Elaboración de México Evalúa con base en información de la SHCP.
No obstante de acuerdo con la información proporcionada por la misma SEP (http://alianza.sep.gob.mx/) no hay evidencia que permita afirmar que la Alianza está en camino de cumplir los objetivos trazados. La información disponible sólo presenta un listado de servicios educativos entregados que poco ayudan a formar una valoración acerca de los efectos que ha tenido la Alianza en el objetivo que persigue: MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN.
A partir de los Ejes y Líneas de Acción de la Alianza se analizaron 25 Programas correspondientes a la Modernización de los Centros Escolares; Profesionalización de Maestros y Autoridades Educativas; Bienestar y Desarrollo Integral de los Alumnos; Formación Integral de los Alumnos para la Vida y el Trabajo; con la finalidad de identificar sus avances y retrocesos. De lo cual, se desprende que:
Costo y Programas Asociados a la Alianza
Del análisis de las 10 líneas de acción se observa que, 25 programas federales están asociados con los ejes de la Alianza por la Calidad Educativa, los cuales -durante sus 3 años de operación- han tenido un costo de 72.4 mil millones de pesos. El gasto público asignado a la Alianza representa, en promedio, 11.2% del presupuesto total de la SEP o 4.9% del Presupuesto Total Federal en Educación.
Gasto Público correspondiente a la Alianza por la Calidad de la Educación
(Millones de pesos y porcentaje) 3
Programa de Gasto Público
Alianza por la Calidad de la Educación: ¿Cuál es el balance?
BOLETÍN DE PRENSA Programas: Mejores Escuelas, Escuelas de Calidad, Escuela de Tiempo Completo y Habilidades Digitales para Todos Becas del Programa Oportunidades Programas de Fortalecimiento a Escuelas Normales y Profesionalización Docente
De acuerdo con la asignación del Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, del gasto destinado a los programas incluidos en la Alianza:
46.4% de los recursos se destina a la modernización de los centros escolares, tanto en infraestructura física, como en la implementación de nuevas tecnologías educativas.
39.8% del gasto se dirige al programa Oportunidades, en su vertiente de becas y programas dirigidos a grupos vulnerables de población focalizada. Por su parte.
13.5% de los recursos se orienta a los programas que incentivan la profesionalización y actualización docente (aunque este porcentaje no incluye el Sistema de Carrera Magisterial).
Llama la atención el bajo presupuesto dirigido a atender el eje de formación integral para la vida y el trabajo (0.2%), planteado por la Alianza.
Diseño de políticas educativas novedosas
Únicamente 6 programas de los 25 fueron diseñados por la presente administración: (1) Mejores Escuelas; (2) Programa Escuelas de Tiempo Completo; (3) Programa Escuela Segura; (4) Habilidades Digitales para Todos; (5) Estímulos a la Calidad Docente y (6) Programa Nacional de Inglés en Educación Básica.
El hecho de que sólo un número reducido de programas federales hayan sido diseñados recientemente, no es un problema en sí mismo. Más bien, destaca que la “estrategia de transformación educativa hacia la calidad” que impulsa la Alianza, se sustenta sobre la base de programas que venían operando tiempo atrás, algunos con un amplio periodo de existencia; esto es, algunos programas fueron puestos en marcha desde 1997 y fueron diseñados a partir de un problema público identificado en aquel contexto; por lo que la Alianza no partió de la formulación de instrumentos novedosos de política pública que buscaran solventar los problemas de la calidad de la educación. Por lo tanto, no queda claro cuál es el potencial de éxito de la Alianza. 4
Programa de Gasto Público
Alianza por la Calidad de la Educación: ¿Cuál es el balance?
BOLETÍN DE PRENSA
Una de las acciones más relevantes consideradas en la Alianza, se refiere a la implementación del Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes, esto bajo el supuesto de que una mayor calificación de los profesores tiene efectos positivos en el aprendizaje de los alumnos. Además, con este instrumento se busca reducir la opacidad en la asignación de plazas magisteriales e impulsar el ascenso de profesores con mejores niveles de conocimiento y habilidad docente. No obstante, los resultados del Concurso han revelado rezagos importantes en la formación de los profesores.
Desempeño de los programas de la Alianza
Para avanzar en la identificación de los posibles resultados de los programas asociados a la Alianza, México Evalúa se dio a la tarea de revisar las Evaluaciones realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Cabe mencionar que, dado que la labor de CONEVAL en materia de evaluación es reciente, únicamente se registra información de 14 programas de los 25 identificados con la Alianza; aún con ello, es pertinente la información que de este ejercicio se desprende. En general, se revisaron las Evaluaciones Específicas de Desempeño2 2009 -2010, las cuales reportan una valoración sobre: (1) los avances de los programas en la resolución de los problemas para los que fueron creados; (2) desempeño de la gestión y generación de servicios; (3) evaluación de la cobertura y, (4) acciones que emprenden los programas para mejorar su desempeño. (Ver informe final en http://www.mexicoevalua.org/descargables/42f53b_Alianza-por-la-Calidad-de-la-Educacion.pdf)
2 Las evaluaciones específicas de desempeño contienen “una valoración sintética del desempeño de los programas sociales mediante un formato homogéneo. Esta evaluación muestra el avance en el cumplimiento de los objetivos y metas programadas, a partir de un resumen de la información contenida en el Sistema de Evaluación del Desempeño de la SHCP y a través del análisis de indicadores de resultados, de servicios y de gestión. Véase Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal.
Para fines de este documento, se seleccionaron únicamente los resultados de los Indicadores de Desempeño, Hallazgos de Resultados y Cobertura encontrándose lo siguiente:
ü Los programas de la Alianza, que registraron resultados positivos en el mejoramiento de la situación educativa de la población que atienden y, que ocupan una buena posición de desempeño, son:
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Programa de educación inicial para población rural e indígena,
Acciones compensatorias para abatir rezagos educativos en educación inicial y básica.
Sin embargo, cabe mencionar que la finalidad de dichos programas es impulsar la equidad educativa, no la calidad.
ü La mayoría de los programas se evalúan con un desempeño medio, lo que significa que en general, estos programas solamente cumplen con la provisión de servicios educativos y cubren la atención de la población objetivo, aunque no se documenta evidencia sobre los resultados alcanzados en la solución del problema público que atienden, por lo que no es posible saber si contribuyen realmente a mejorar la calidad educativa.
ü Los programas con peores resultados son:
Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas y,
Programa de Becas para Estudiantes en Escuelas Normales.
Esto es un foco rojo, ya que se trata de programas con una orientación al fortalecimiento de las capacidades y habilidades docentes, y en este caso, el fin específico y explícito de dichos programas es elevar la calidad educativa. Esto tiene implicaciones importantes, que se evidencian en los resultados del Concurso de plazas docentes en el país.
Conforme a lo anterior, a pesar de los sesgos que pueden presentar las Evaluaciones Específicas de Desempeño,3 la evidencia de CONEVAL acerca de los programas de la Alianza por la Calidad de la Educación muestra un desempeño medio de los programas y pocos elementos para confirmar efectos positivos de la acción pública en materia de calidad educativa. (Ver informe final en http://www.mexicoevalua.org/descargables/42f53b_Alianza-por-la-Calidad-de-la-Educacion.pdf)
3 Las Evaluaciones Específicas de Desempeño representan un instrumento de valoración sintética de la información existente en el Sistema de Evaluación de Desempeño, de cada programa. A pesar de que este instrumento permite dar seguimiento a los programas federales, no se realiza evaluación de campo o con una metodología rigurosa de evaluación de impacto, lo que implica establecer grupos de control. Además, las valoraciones que se documentan en este tipo de evaluaciones está sujeta a la generación de información por parte del programa federal. Véase Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal.
De hecho, en las evaluaciones de Coneval se observan constantes recomendaciones para adecuar la gestión del programa con el logro del fin que se persigue; asimismo, se reportan también problemas para focalizar de manera adecuada la población objetivo, así como la demanda de servicios educativos. 6
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BOLETÍN DE PRENSA Concepto 2008-2009 2009-2010 2010-2011 % de Profesores Con Calificación Aceptable en el Examen de Conocimiento y Habilidades Docentes 32.7% 25.1% 26.8% Con Calificación No Aceptable o requiere de Nivelación Académica en el Examen de Conocimiento y Habilidades Docentes 67.3% 74.9% 73.2% Fuente: Elaboración de México Evalúa con base en información de SEP.
Resultado del Examen de Conocimientos y Habilidades Docentes vs. Desempeño Académico en Prueba ENLACE
Dos de los mecanismos que pueden adelantar cuál es la situación del sistema educativo mexicano, en términos de calidad, se refieren a las pruebas que miden el desempeño de profesores y alumnos del país.
En este sentido, desde el ciclo escolar 2008-2009 se ha implementado el Concurso Nacional para el Otorgamiento de Plazas Docentes. Este instrumento tiene el objetivo de promover la profesionalización y promoción de los docentes, ya que se reconoce en este mecanismo un factor necesario para elevar la calidad educativa de los alumnos. No obstante, de 2008 a 2011 se observa una disminución a nivel nacional del porcentaje promedio de profesores con calificación Aceptable en el Examen de Conocimientos y Habilidades Docentes (32.7% vs. 26.8%). A su vez, el porcentaje de profesores con calificación No Aceptable o que requiere de nivelación académica se incrementó en 6 puntos porcentuales, en el periodo 2008 – 2011 (67.3% vs. 73.2%).
A nivel estatal, se registra que:
25 estados de la República muestran una disminución importante del porcentaje de profesores con conocimientos aceptables de 2008 – 2011. En algunos casos la reducción fue de más de 20 puntos porcentuales (Baja California Sur, Distrito Federal, Colima, Puebla, Coahuila, Campeche).
Tan sólo 6 entidades federativas registran un porcentaje mayor de profesores con conocimientos aceptables, de acuerdo con el Examen (Guerrero, Chiapas, Tamaulipas, Sonora, Tlaxcala, Tabasco).
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Por otro lado, al analizar los resultados de la Prueba ENLACE, la cual valora el dominio de los conocimientos y habilidades de los alumnos de educación básica, se observa que del ciclo 2008 – 2009 al ciclo 2010 – 2011, el porcentaje de alumnos con logro educativo bueno y excelente de los estudiantes de educación primaria se eleva, pero la gran mayoría sólo alcanza resultados elementales o insuficientes.
ü Actualmente, en matemáticas se registra 33.5% de alumnos con un logro educativo bueno y excelente, mientras que en español el porcentaje asciende a 36.2%. No obstante, más del 60% de los estudiantes en escuelas primarias mantienen un logro educativo elemental o insuficiente, en el país.
ü En el caso de la educación secundaria, el porcentaje de alumnos con logro educativo bueno y excelente es poco más del 15% en español, mientras que en matemáticas apenas alcanza 10.8%. Esto significa que más del 80% de los estudiantes en secundaria registran un nivel insuficiente o elemental.
Por ello no sorprende que en las evaluaciones internacionales, como el Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés), México ocupe el último lugar en calidad educativa, ya que del grupo de estudiantes mexicanos de 15 años, la mitad, 50% no cuentan con habilidades lectoras y matemáticas mínimas.4 Concepto 2008-2009 2009-2010 2010-2011 % de Alumnos por logro Bueno o Excelente en ENLACE Escuela Primaria - Matemáticas 27.0% 30.8% 33.5% Escuela Primaria - Español 29.5% 32.2% 36.2% Escuela Secundaria - Matemáticas 8.7% 9.4% 10.8% Escuela Secundaria - Español 17.1% 17.3% 16.8% Fuente: Elaboración de México Evalúa con base en información de SEP.
4 Gasto en Educación: la eficiencia del financiamiento educativo en México. Serie de investigaciones ¿Gastamos para mejorar? México Evalúa.
Por último, cabe señalar la relevancia de la medición de las habilidades docentes y su impacto en el logro educativo de los estudiantes. A pesar de que se esperaría que existiera una relación directa entre el porcentaje de profesores con calificaciones Aceptables en el Examen de Conocimientos y Habilidades Docentes y el aumento del porcentaje de los alumnos con un logro educativo bueno y excelente, se observa lo contrario; es decir, a mayor porcentaje de profesores con calificación aceptable, menor porcentaje de alumnos con logro educativo bueno y excelente. 8
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Es el caso de Guerrero, en donde se registra el porcentaje de profesores más alto en el país, con calificación “aceptable” en el Examen a docentes (57.5%) y un 30.5% de los alumnos en la entidad tienen un logro educativo bueno y excelente. No obstante, Sonora únicamente cuenta con el 38.2% de profesores con calificación “aceptable” en las pruebas docentes pero el 44.6% de los estudiantes en la entidad obtuvieron un logro educativo bueno y excelente. (Ver informe final en http://www.mexicoevalua.org/descargables/42f53b_Alianza-por-la-Calidad-de-la-Educacion.pdf)
Reflexiones finales
El balance que se puede hacer acerca de la Alianza por la Calidad de la Educación, a partir de la revisión de los programas asociados a esta es:
La estrategia para elevar la calidad de la educación presentada por la Alianza no partió de un replanteamiento del modelo educativo del país y del diseño de instrumentos novedosos de política pública. El costo de la Alianza – durante sus 3 años de implementación – es de 72.4 millones de pesos, lo que representa cerca del 5% del presupuesto federal en educación.
La evidencia de las Evaluaciones Específicas de Desempeño de los programas de la Alianza muestra un desempeño medio de los programas y existen pocos elementos para confirmar los resultados de la gestión pública en la calidad educativa.
En lo que corresponde a la profesionalización del magisterio se observan resultados bajos de los programas orientados a fortalecer el desempeño docente, además de que el porcentaje de profesores con calificación Aceptable en el Examen de Conocimientos y Habilidades Docentes disminuyó. Por último, no está claro el impacto en la calidad educativa, en tanto que los resultados de evaluaciones tipo Enlace y Pisa son magros.
En resumen, la calidad de la educación sigue siendo una tarea pendiente, además de que la discusión, análisis y transformación del modelo educativo es una imperiosa necesidad. México lleva más de 20 años discutiendo la reforma educativa que requiere el país; sin embargo, los instrumentos de política pública apenas han alcanzado para elevar la cobertura educativa, aunque con ciertas reservas en educación inicial, media superior y superior. No obstante, se requiere una estrategia educativa que le dé prioridad a “LA CALIDAD” y que vaya más allá planteando: reformas curriculares de fondo, modificación del modelo educativo acorde a los conocimientos y nuevas tecnologías, revaloración de la función docente, planteamiento de un sistema educativo articulado en funciones entre niveles de gobierno. Al final “la brecha en estándares entre el desempeño de los estudiantes en México y otros países sólo puede ser reducida si las escuelas se vuelven buenas en lo que hacen” (OCDE, 2010).
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